(Переклад Проекту «Справедливе правосуддя», лютий 2012 року, місто Київ)
Упродовж останніх двадцяти років я працював із посадовими особами у понад двох десятках країн над аналізом того, як використовуються державні кошти для фінансування вищої освіти. У зв’язку з цим мене часто запитують, які країни або штати мають зразкові , системи фінансування і можуть слугувати прикладом для наслідування. Я не думаю, що державне фінансування вищої освіти хоч в одній країні або штаті бездоганне в усіх аспектах. Але існує низка принципів, які допомагають визначити найкращий спосіб використання державних коштів для фінансової підтримки навчальних закладів, а також студентів і їх сімей. Нижче наведено десять таких принципів.
Обсяг фінансування вищої освіти повинен визначатися виборними посадовими особами. З огляду на те, що державне фінансування вищої освіти забезпечується завдяки платникам податків, важливо, щоб за визначення обсягу державного фінансування вищої освіти відповідали виборні посадові особи. Таке завдання із визначення обсягу коштів не слід доручати бюрократам або невиборним посадовим особам, оскільки це може викликати порушення державної відповідальності та підзвітності.
Процес розподілу державних коштів між навчальними закладами повинен бути якнайдалі від політичного впливу. Попри те, що виборні посадові особи повинні визначати обсяги фінансування вищої освіти, вони не повинні відігравати провідну роль у визначенні того, як державні кошти розподіляються між навчальними закладами. Таке розмежування відповідальності зумовлене тим, що політичні рішення щодо розподілу коштів часто ґрунтуються на фаворитизмі, а не на фактичних потребах. Саме тому для вирішення питань розподілу коштів доцільним було б існування «буферних» органів, які не є ані повністю урядовими, ні повністю належать навчальним закладам. Аналогічно, розподіл коштів краще здійснюють органи системи навчальних закладів, ніж урядові органи.
Політика щодо визначення обсягів фінансування, розміру плати за навчання, фінансової допомоги студентам має бути погодженою для максимізації їх ефективності. Практики, що регулюють три компоненти державного фінансування – навчальні заклади, що отримують фінансування, плата за навчання, що стягується зі студентів, фінансова допомога студентам – часто суперечать один одному. Наприклад, фінансування навчальних закладів зазвичай має на меті покращення якості, в той час, як практики щодо фінансової допомоги студентам спрямовані на забезпечення ширшого доступу до освіти. Як наслідок – цілі, яким слугують такі практики, можуть перетинатися. Ефективні стратегії фінансування повинні бути націлені на гармонізацію цілей практик із цими трьома компонентами фінансування. Практики фінансової допомоги, наприклад, повинні бути пов’язані з рішеннями щодо розміру плати за навчання. Окрім цього, рішення щодо розподілу державних коштів між фінансовою підтримкою навчальних закладів та допомогою студентам повинні прийматися винятково на початку процесу фінансування, а не так, як це часто трапляється, коли кошти на фінансову допомогу студентам виділяються за залишковим принципом.
Для прийняття рішень щодо розподілу коштів між навчальними закладами у формулах визначення обсягу фінансування необхідно використовувати значення нормативних витрат. Формули визначення обсягу фінансування зазвичай містять складову витрат, що є визначальним фактором у визначенні того, скільки коштів отримає кожний навчальний заклад. У більшості формул визначення обсягу фінансування для обчислення цієї складової витрат використовуються значення фактичних витрат на одного студента в кожному навчальному закладі або середні витрати на одного студента в галузі. Але такий підхід, з часом, призводить до збільшення витрат, коли установи, які витрачають більше на одного студента, відповідно, і отримують за це більше від уряду. Використання ж формули, що враховує нормативні витрати, – скільки коштів необхідно виділяти на одного студента, а не скільки наразі виплачується – повинно сприяти зниженню витрат, оскільки в навчальні заклади матимуть стимул для більш ефективного витрачання коштів.
Практики визначення розміру плати за навчання повинні враховувати як попит, так і пропозицію. Традиційно вважається, що розмір плати за навчання повинен бути нижчим за витрати для стимулювання попиту та підвищення доступу до вищої освіти. Але насправді низька плата за навчання може обмежити доступ, обмежуючи кількість ресурсів, що виділяються галузі, а відтак – кількість місць, що виділяються на будь-якому рівні урядового фінансування. Окрім цього, встановлення низької плати є несправедливим, оскільки від цього найбільше виграють забезпечені студенти, що становлять більшу частину загальної кількості студентів. Більш ефективною практикою є встановлення плати відповідно до платоспроможності населення, що визначається середнім доходом сім’ї або ВВП на душу населення. Такий підхід, що враховує інтереси студентів, може також сприяти обмеженню негативних наслідків підвищення розміру плати, особливо під час кризи.
Заклади вищої освіти повинні мати право утримувати плату, яку вони отримують від студентів. Велика увага приділяється питанню щодо того, хто відповідає за визначення розміру оплати за навчання – працівники самих навчальних закладів чи урядовці. Значно менше уваги приділяється тому, чи можуть навчальні заклади утримувати цю плату, чи повинні віддавати її уряду для перерозподілу в рамках процесу фінансування. Так чи інакше, для навчальних закладів значно важливішою є можливість утримувати плату, ніж встановлювати її. Таким чином вони матимуть стимул залучати більше студентів. А інакше вони обмежуватимуть набір студентів, якщо не отримуватимуть додаткових коштів від залучення більшої кількості студентів.
Урядам слід бути розсудливими при визначенні мінімальної кількості студентів, яку мають набрати навчальні заклади. Однією з найтиповіших реакцій на скорочення державного фінансування є обмеження урядом і/або закладами освіти набору для забезпечення наявності достатніх коштів на одного студента. Якщо з одного боку, це й має якийсь сенс, то з іншого – це суперечить важливим економічним принципам, відповідно до яких необхідно розширювати набір доти, доки граничні витрати на навчання більшої кількості студентів не перевищать додатковий дохід від додатково набраних студентів. Аніж знижувати набір, урядам слід вважати заплановану цільову кількість набору як мінімальну кількості студентів, яку необхідно набрати.
Безоплатні джерела допомоги повинні, перш за все, використовуватися для заміщення ресурсів, які сім’ї нужденних студентів не можуть надати і/або для виплати винагороди/заохочення. Більшість країн надають певній кількості студентів такі безоплатні джерела допомоги, як гранти або стипендії, але ці практики слугують величезній кількості цілей. Як наслідок, вони можуть не досягти цих цілей. Існує також тенденція надавати допомогу більшій кількості студентів, щоб заручитися політичною прихильністю студентів середнього класу. Для більшої ефективності безоплатна допомога повинна бути направлена на найбільш нужденних студентів і/або кращих студентів. Можна визначати розмір безоплатної допомоги на основі нужденності і успіхів, таким чином найбільш нужденні студенти і студенти з кращими успіхами отримають більше безоплатної допомоги.
Позики повинні використовуватися, перш за все, для того, щоб допомогти студентам оплачувати навчання та інші витрати на навчання. Студентські позики стали звичною справою в десятках країн по всьому світу, але небагато позикових програм добре функціонують або є ефективними в досягненні цілей. У багатьох існують неприйнятно високі показники несплати. Одним зі способів підвищення ефективності студентських позик є обмеження їх використання платою за навчання та іншими видами витрат, та обмеження або заборона використання позикових коштів для оплати витрат на проживання/утримання. У країнах з обмеженими ресурсами, або в яких немає програм студентських позик, альтернативою може бути підвищення загальної плати за навчання, і звільнення від сплати для тих студентів, які не можуть цього собі дозволити.
Гарні практики гарантування якості необхідні для забезпечення ефективності практик фінансування. Практики фінансування часто надають керівництву навчальних закладів потужні стимули діяти таким чином, щоб збільшити обсяг отримуваного фінансування. Такі стимули можуть часто призводити до зниження якості. Відтак, необхідні гарні практики гарантування якості для забезпечення розумного використання державних коштів. Потреба в забезпеченні якості збільшується тоді, коли уряди не контролюють діяльність закладів освіти або коли студентам надається фінансова допомога на основі ваучерів. Тому для уникнення ринкових зловживань, приватні вищі навчальні заклади зазвичай потребують більшого контролю якості, ніж державні.
Таким чином, на мою думку, чим більше країни і штати дотримуватимуться цих десяти принципів, тим більш ефективними будуть їх системи фінансування у досягненні важливих цілей вищої освіти.
Артур М. Гауптман є незалежним консультантом з питань фінансування вищої освіти. З ним можна зв’язатися за електронною адресою: Art.Hauptman@yahoo.com.
Артур Гауптман
Експерт із адміністрування системи вищої освіти (США)
січень 2012 року